Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации по итогам общественных слушаний на тему: «Доступность железнодорожного транспорта для детских групп»

Дата публикации: 08 октября 2019.

 Город Москва 14 мая 2019 года 

Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) по инициативе Комиссии Общественной палаты по развитию общественной дипломатии, гуманитарному сотрудничеству и сохранению традиционных ценностей проведены общественные слушания на тему «Доступность железнодорожного транспорта для детских групп» (далее – общественные слушания, мероприятие).

В общественных слушаниях приняли участие члены Общественной палаты, представители органов государственной власти Российской Федерации, в частности, Министерства транспорта Российской Федерации, а также представители Координационного совета по развитию туризма при Правительстве Российской Федерации, общественных и коммерческих организаций в сфере железнодорожного транспорта, туристского бизнеса, общественные эксперты.
Участники мероприятия подчеркнули, что Правительство Российской Федерации уделяет значительное внимание повышению мобильности населения, развитию внутреннего и въездного туризма, в том числе туризму несовершеннолетних.
Участники общественных слушаний отметили, что создание привлекательного внутреннего туристского продукта в большой степени зависит от развитости и доступности транспортной инфраструктуры. При этом доступная железнодорожная перевозка детских групп формирует положительные мультипликативные эффекты, как экономические, так и социальные.
Участники мероприятия отметили, что доступность железнодорожной перевозки детских групп тесно связана с наличием в достаточном количестве плацкартных вагонов, вагонов-ресторанов надлежащего качества, а также с ценообразованием и доступностью железнодорожной инфраструктуры.
Участники общественных слушаний обсудили необходимость принятия действенных мер, направленных на снятие избыточных, устаревших, противоречащих действующему законодательству требований при организации железнодорожной перевозки групп детей, отметили потребность в актуализации действующих нормативных правовых и ведомственных актов.
В частности, участники мероприятия подчеркнули, что отдельные категории несовершеннолетних граждан не могут беспрепятственно реализовать право на льготный проезд в железнодорожном транспорте в течение учебного года, поскольку в правоприменительной практике формулировка «льготный проезд для школьников и воспитанников общеобразовательных учреждений, реализующих основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по очной форме обучения на основании лицензии на право ведения образовательной деятельности» зачастую не применяется по отношению к учащимся иных образовательных организаций, в частности, к учащимся образовательных организаций среднего профессионального образования, а также к несовершеннолетним, обучающимся вне образовательных организаций (в форме семейного образования, самообразования), что может способствовать нарушению прав отдельных категорий несовершеннолетних граждан.
В связи с вышеизложенным участниками мероприятия было предложено внести изменения в действующее правовое регулирование, установив льготу не по принципу обучения в общеобразовательных организациях, а по возрастному принципу для всех несовершеннолетних пассажиров.
Участники мероприятия обсудили целесообразность введения льгот для организованных детских групп при железнодорожной перевозке, уменьшения стоимости заказа и бронирования билетов, а также меры, направленные на упрощение требований при железнодорожной перевозке организованных детских групп.
Участники общественных слушаний отметили, что наиболее приемлемым вариантом железнодорожной перевозки организованных детских групп является перевозка детских организованных групп в плацкартных вагонах поезда дальнего следования (далее – поезд), поскольку именно в плацкартных вагонах поездов сопровождающие организованных детских групп могут осуществлять контроль за большим количеством детей, чем при поездках в купейных вагонах поездов. Помимо этого, перевозка детских организованных групп в плацкартных вагонах поезда является более бюджетной и доступной для родителей, что обеспечивает доступность туристских поездок в целом. Однако существующее на сегодняшний день количество плацкартных вагонов не позволяет удовлетворить все потребности в железнодорожной перевозке организованных детских групп, в связи с чем были высказаны предложения по увеличению количества поездов с плацкартными вагонами.
Участники общественных слушаний также отметили, что в целях выполнения Санитарно-эпидемиологических правил СП 2.5.3157-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к перевозке железнодорожным транспортом организованных групп детей» организованные детские группы должны перевозиться в поездах, имеющих в своем составе вагоны-рестораны. Однако на сегодняшний день, по словам участников общественных слушаний, вагонов-ресторанов в составе поездов недостаточно, что является сдерживающим фактором для развития детского туризма. Участники общественных слушаний обсудили меры, предпринимаемые для увеличения количества поездов, имеющих в своих составах вагоны-рестораны: в частности, дополнение составов, используемых для перевозки организованных детских групп, вагонами-ресторанами за счет переоборудования составов регулярных поездов.
Участники мероприятия отметили, что механизм динамичного ценообразования стоимости железнодорожного билета не позволяет организаторам туристских поездок, в том числе поездок организованных детских групп, заблаговременно рассчитать адекватную стоимость поездки, что зачастую приводит к убыткам в туристском бизнесе. В частности, организаторы туристских поездок не могут включить в стоимость своих турпродуктов реальную стоимость железнодорожных билетов по причине отсутствия информации об их реальной стоимости на дату путешествия. Исходя из этого, участники мероприятия отметили необходимость предоставления информации потребителям о максимально планируемом приросте цен на проезд в железнодорожном транспорте за определенный период времени.
Участники мероприятия отметили необходимость упрощения процедуры оформления проездных документов для организованных детских групп, в том числе в части: предоставления возможности замены участников групповой поездки в срок до трех дней без предоставления справок о болезни; исключения из списка документов, предоставляемых при получении бланков железнодорожных билетов, договора на организацию горячего питания; осуществления замены старшего группы без согласования с руководителем железнодорожного агентства (филиала акционерного общества «Федеральная пассажирская компания» (далее - АО «ФПК»); предоставления списка пассажиров в виде указания количества пассажиров и их категории, но без указания паспортных данных пассажиров на момент бронирования сокращения количества документов, предоставляемых на бумажных носителях; продления периода резервирования билетов до 30 дней при подаче заявки за 60-90 дней, увеличения периода резервирования железнодорожных билетов.
Участники мероприятия отметили, что существенные траты возникают у организаторов поездок при возврате проездных документов организованной группы детей в случае расхождения данных документов, удостоверяющих личности пассажира, с данными, указанными в проездных документах (не более одной буквы в фамилии и не более одной цифры в номере), предложили внести изменения в пункт 92 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 19 декабря 2013 года № 473 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом», предусматривающие увеличение количества букв и цифр в проездных документах, при расхождении которых документы подлежат возврату по заявлению организаторов при перевозке организованных детских групп.
Участники мероприятия отметили необходимость постепенного увеличения доли электронного документооборота, сокращения документов на бумажных носителях при оформлении железнодорожных билетов для детских организованных детских групп.
Помимо вышеизложенного, участники общественных слушаний обсудили проблемы, связанные с провозом туристского багажа, и предложили сохранить возможность бесплатного провоза байдарок в разобранном виде, велосипедов, рюкзаков в норме 36 килограмм в вагонах купе старой модификации и в плацкартных вагонах, если багаж не мешает другим пассажирам.
Участники мероприятия обсудили проблемы, возникающие при организации питания в процессе железнодорожной перевозки организованной детской группы, в том числе необходимость расширения набора продуктов, рекомендуемых для организации питания детей и подростков при перевозке их железнодорожным транспортом менее 24 часов с учетом новых технологий в пищевой отрасли; открытия пунктов горячего питания для организованных детских групп на железнодорожных вокзалах.
Участники общественных слушаний отметили необходимость активизации работы созданной в марте 2016 года площадки «РЖД-Ростуризм-Туроператоры», в состав которой вошли представители бизнес-блока открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД»), АО «ФПК», крупные туроператоры по внутреннему и въездному туризму, общественные туристские объединения, а также созданы рабочие группы по следующим направлениям: групповые перевозки; подключение к электронной системе продаж ОАО «РЖД»; инвестирование в подвижной состав с целью выработки предложений по повышению доступности железнодорожной перевозки для детских организованных групп.
Участники общественных слушаний отметили сезонность спроса на железнодорожную перевозку: в сезоны повышенного спроса наблюдается нехватка железнодорожных билетов по отдельным направлениям, в сезоны пониженного спроса железнодорожные составы простаивают. В целях повышения круглогодичной доступности железнодорожной перевозки и развития туризма участники мероприятия обсудили необходимость государственной информационной поддержки, а также продвижения, в том числе путем социальной рекламы железнодорожных путешествий, не только в сезоны повышенного спроса, но и в течение всего календарного года.
Участники общественных слушаний обсудили актуальность возвращения к практике приоритетности детских поездов, существовавшей в советское время, в том числе в части создания комфортных условий при перевозке детских организованных групп специальными детскими поездами, в частности, выделения вышеуказанным поездам оптимальных ниток следования, комфортного времени отправления и прибытия.
Участники мероприятия подчеркнули, что снятие вышеуказанных бюрократических ограничений, скоординированность действий ОАО «РЖД» с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации увеличат доступность железнодорожного транспорта для детских групп и остановят усиливающуюся тенденцию к перевозке групп детей по железной дороге без оформления группы, что приводит к увеличению рисков и понижению уровня безопасности детского туризма.
С учетом вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации считает необходимым рекомендовать:

Правительству Российской Федерации
Рассмотреть возможность:
1. Введения 50% круглогодичной льготы несовершеннолетним на железнодорожный проезд в регулируемом сегменте пассажирских перевозок по возрастному признаку от 10 до 18 лет с целью корректировки сложившейся правоприменительной практики, не обеспечивающей несовершеннолетним гражданам, обучающимся вне образовательных организаций, а также несовершеннолетним гражданам, обучающимся по программам среднего профессионального образования, права на льготный проезд в течение учебного года.
2. Введения круглогодичных льгот на проезд организованных групп детей в возрасте от 7 до 18 лет железнодорожным транспортом в плацкартных и сидячих вагонах.
3. Разработки механизмов поддержки открытого акционерного общества «Российские железные дороги» и иных железнодорожных перевозчиков с целью обеспечения увеличения числа плацкартных вагонов и вагонов-ресторанов, используемых для перевозки организованных групп детей в железнодорожном транспорте, в том числе путем активизации механизма государственно-частного партнёрства с целью строительства вагонов-ресторанов.
Министерству экономического развития Российской Федерации рассмотреть возможность включения в проект распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» мероприятий, направленных на развитие и популяризацию железнодорожного детского туризма.

Министерству транспорта Российской Федерации
Рассмотреть возможность:
1. Внесения изменений в пункты 85 – 87 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 19 декабря 2013 года № 473 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом», направленных на увеличение срока возврата неиспользованных проездных документов, приобретенных для проезда в составе организованных групп пассажиров, в течение которого сохраняется право пассажиров на получение полной стоимости проезда в поездах дальнего следования.
2. Внесения изменений в пункт 92 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 19 декабря 2013 года № 473 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом» с учетом интересов детских организованных групп в части пересмотра порядка изменения личных данных пассажиров.

Федеральной антимонопольной службе рассмотреть возможность внесения изменений в приказ Федеральной службы по тарифам от 27 июля 2010 года № 156-т/1 «Об утверждении тарифов, сборов и платы на работы (услуги), связанные с перевозкой пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении и пробегом пассажирских вагонов, выполняемые в составе дальних поездов ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Федеральная пассажирская компания», ОАО «Пассажирская компания «Сахалин», ОАО «АК «Железные дороги Якутии», и на работы (услуги) по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые ОАО «Российские железные дороги», ОАО «АК «Железные дороги Якутии», при данных перевозках, цен (тарифов) на работы (услуги) по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые ОАО «Российские железные дороги» при осуществлении перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, а также правил их применения (Тарифное руководство)», направленных на установление единого тарифа на услугу бронирования железнодорожных билетов детской организованной группы.

Федеральному агентству по туризму рассмотреть возможность разработки и оказания информационной поддержки проектам, направленным на развитие круглогодичной железнодорожной перевозки, в том числе и железнодорожной перевозки в сезоны пониженного спроса на железнодорожные билеты.

Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека рассмотреть возможность внесения изменений в пункт 3.2, Приложение № 2 Санитарно-эпидемиологических правил СП 2.5.3157-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к перевозке железнодорожным транспортом организованных групп детей», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 21 января 2014 года № 3, в части расширения набора рекомендуемых продуктов с учетом новых технологий в пищевой отрасли.

Открытому акционерному обществу «Российские железные дороги»
Рассмотреть возможность:
1. Внесения изменений в распоряжение ОАО «РЖД» от 17 декабря 2007 года № 2369р «Об утверждении Положения о порядке организации продажи проездных документов (билетов) на поезда дальнего следования», упрощающих процедуру оформления проездных документов для организованных групп, в части:
предоставления возможности замены участников групповой поездки в срок до трех дней без предоставления справок о болезни;
исключения из списка документов, предоставляемых при получении бланков железнодорожных билетов, договора на организацию горячего питания,
осуществления замены старшего группы без согласования с руководителем железнодорожного агентства (филиала АО «ФПК»);
сокращения количества документов, предоставляемых на бумажных носителях;
продления периода резервирования билетов до 30 дней при подаче заявки за 90-60 дней.
2. Активизации работы рабочих групп на общественной площадке «РЖД-Ростуризм-туроператоры», а также привлечения представителей туристского сообщества к работе над всеми документами, имеющими отношение к формированию, реализации и обеспечению безопасности поездок организованных групп детей с целью выработки предложений по повышению доступности железнодорожной перевозки для детских организованных групп.
3. Возвращения к практике приоритетности специальных детских поездов в части выделения наиболее удобных ниток следования, времени отправления и прибытия, времени в пути.
4. Увеличения срока хранения зарезервированных мест при бронировании поездов, осуществляющих перевозку организованных детских групп.
5. Создания на вокзалах, входящих в инфраструктуру ОАО «РЖД», пунктов горячего питания для организованных детских групп (в том числе для питания детей во время стоянок составов и\или для доставки питания непосредственно в вагон).

Открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» и акционерному обществу «Федеральная пассажирская компания»
Рассмотреть возможность:
1. Корректировки последствий динамического ценообразования для организованных детских групп, в том числе путем размещения информации на официальном сайте ОАО «РЖД» о максимальной стоимости железнодорожного билета.
2. Внесения изменений в Положение об организации продажи проездных документов (билетов) на поезда дальнего следования, утвержденное Распоряжением АО «ФПК» от 1 апреля 2015 года № 410р, в части, предусматривающей предоставление списков пассажиров в срок не позднее трех суток до отправления поезда; увеличения срока хранения зарезервированных мест при бронировании детских групп; исключения возможности продажи железнодорожных билетов полной схемой при отсутствии возможности ограничения индивидуальных туристов.
3. Внесения изменений в пункт 1.4 Порядка организации перевозок организованных групп детей и обеспечения безопасности в пути следования, утвержденного Распоряжением ОАО «ФПК» от 27 мая 2014 года № 624р, в целях устранения избыточных требований к организации питания детей при железнодорожной перевозке, в том числе в части отмены обязанности организатора перевозки при оформлении проездных документов предъявлять договор на предоставление горячего питания.
4. Применения в большем объеме достижений IT- технологий при оформлении проездных документов для организованных детских групп.
5. Разрешения вместе с пассажиром в пределах установленной нормы бесплатного провоза багажа спортивного и туристского инвентаря (рюкзаки, лыжи, велосипеды в разобранном виде в чехле, рафты, катамараны и иные разборные лодки и т.п.) независимо от их габаритов, при условии, что вышеуказанный инвентарь размещается на специально отведенных для провоза багажа местах и не мешает другим пассажирам.